水土保持监督执法任重道远
--查处马头发电总厂违反水保法案件“三步曲”
（王明同 王海平 贾立海）

    马头发电总厂位于磁县境内水土保持重点防治区，隶属华北电管局，是华北南部电网最大的发电企业，总装机容量103万千瓦，其第四期工程――电厂储灰场位于磁县境内漳河故道风沙区，占用磁县吴庄林场防风固沙林地（人工林，林龄约30多年）1921亩，并将其全部砍伐，造成了严重的水土流失和潜在危害。该项目既没有按水土保持法规定向水行政主管部门编报水土保持方案、办理审批手续，也未依法缴纳水土保持设施补偿费，且其损坏水保设施面积之大、破坏程度之高，属河北省近年来严重违反水保法的案件之一。
一、案件起因
1995年5月，磁县水土保持监督检查站接群众举报：马头发电总厂在漳河故道风沙区吴庄林场施工中大量砍伐林木，造成了大面积水土流失。经初步查证，反映的情况基本属实，遂决定予以查处。从此拉开了漫长的查案序幕。
二、办案经过
第一步 宣传法规，实施监督。 初步掌握电厂违法事实后， 磁县水土保持监督检查站多次到该厂宣传水土保持法律法规，并将中央、省、市、县的有关水土保持的法律法规文件送给该厂领导，以督促其自觉配合水保监督执法工作，并于1995年7月5日向该厂下达了补报水土保持方案通知书。但电厂某主要领导态度蛮横地说：“我是地师级单位，直属华北电管局，你一个县级单位给我送的水保法，我没见过。什么法到我们厂也不管用，也不需要向你们报水土保持方案”。针对当事人不合作、不友好的行为和态度，磁县水土保持监督检查站执法人员仍坚持耐心做工作，在1996年元月底以前三次到电厂宣传水土保持法，催办水保方案。但该厂领导仍然我行我素，拒不合作和履行水土保持法规定的义务。
第二步 调查取证，严肃处理。由于电厂无视国家法律法规，磁县水土保持监督检查站在多次寻求协调解决方法未果情况下，遂组织精干力量，对电厂损坏水土保持设施、人为造成水土流失的违法事实进行了全面、详细的现场调查取证：拍摄了照片，从土地部门获取了征地文件，确定了砍伐林草植被设施面积和水土流失面积，并向当地干部群众询问笔录了电厂施工伐树过程和造成的水土流失危害后果。最后经磁县法院现场进行了核实确认。取得证据后，96年2月20日经磁县水利局决定，磁县水土保持监督检查站正式对马头发电总厂违反水土保持法一案立案处理。首先根据《水土保持法实施条例》第二十一条、《河北省实施 <水土保持法>办法》第十八条，以及河北省财政厅、物价局、水利厅冀水农字（1994）2号文件规定，并经市保护企业合法权益办公室、磁县人民政府法制办公室和磁县收费管理办公室批准，于1996年4月26日下达了缴纳水土保持设施补偿费通知书。但经多次交涉，该厂仍拒不缴纳，甚至将我水保执法人员强行赶出电厂。为维护水土保持法律的尊严，打击电厂的嚣张气焰，以法律事实教育电厂及其他企业执行水保法，磁县水土保持监督检查站根据《邯郸市水土保持管理条例》第二十七条、第二十九条的规定，于1996年5月9日对该厂下达了行政处罚决定书：一是对马头发电总厂四期工程储灰场建设项目不申报水保方案即开工的行为处以3000元罚款；二是限1996年5月20日前缴纳水土保持设施补偿费384.39万元；三是限1996年6月30日前补报电厂二、三、四期储灰场水土保持方案。当我执法人员送达处罚决定时，该厂有关负责人拒不接受，甚至动用厂内经警将我执法人员赶出大门。我执法人员只好留置送达。
第四步 强制执行，圆满解决。行政处罚决定书送达后，马头发电总厂在法定期限十五日内既未申请复议也未起诉，又没有履行处罚决定。磁县水保监督检查站遂于1996年5月26日，依法向邯郸市中级人民法院申请强制执行。9月6日，邯郸市中院传唤电厂代表到行政廷接受调查，并认定电厂征地属水土流失地区，必须按规定编报水土保持方案，损坏其所征用土地的水保设施必须按有关法规缴纳水保设施补偿费，同时认定电厂已丧失诉权，案件进入执行阶段。至此，电厂方感事态严重，急忙于9月7日向市委、市政府、市人大写报告以寻求行政干预，逃避法律制裁。邯郸郸市和磁县保监督部门也不示弱，接连向市委、市政府、市人大汇报工作、送紧急报告，说明电厂违法行为的严重性和对周围造成的恶劣影响，申明水保监督部门是依法行政，马头发电总厂虽是市重点保护企业，但也不能超越法律任意行事。在市委、市政府出面协调过程中，由于我水保监督部门汇报及时、坚持原则、有理有据、灵活掌握国家方针政策，从而获得了市委、市政府的理解和支持。因此，马头发电总厂虽然采取了拖延战术、千方正百计进行狡辩，但最后终于败下阵来，不得不于96年12月中旬向我水保执法部门进行公开道歉，履行了处罚决定。至此，历时一年零七个月的马头发电总厂四期储灰场违反水保持法案件终于取得了比较满意的结果。
三、案情分析和启示
本案涉及三个主要问题：
一是关于水土保持监督管理范围的确认，即水土保持法中山区、丘陵区、风沙区划分标准的问题。本案案发地属漳河故道风蚀地带，这类区域范围不大，在全省也没有典型代表性，因此我省1994年《关于开办生产建设项目须编报水土保持方案的通知》所规定的风沙区范围中未明确包括这一类区域，电厂即以不在三区管理范围为由拒绝编制水保方案，并由此推理更不需要缴纳水保费用。省、市水行政主管部门根据水土保持法律法规的有关规定，水土保持概念和水土流失现状及潜在侵蚀危险性等，及时确认此类区域属水土保持监督管理范围，即风沙区，必须按法律规定编制方案、缴纳费用，由于工作细致，依据充分，程序合法，最终得到了政府有关部门和法院的认可。这起案件查处后，经过详细调查，我省于1997年由省计委、环保局、水利厅联合补充通知，将全省海拔及相对高差小于50米侵蚀较严重的丘陵地带、河道风蚀地带以及沿海风沙地带一并明确列入水土保持监督管理范围。
二是水土保持行政处罚主体资格问题。根据《水土保持法实施条例》第四条、第二十五条规定，各级水土保持监督检查机构应具备执法主体资格。如邯郸市峰峰矿区根据水保法实施条例和《邯郸市水土保持管理条例》第二十条的规定，区政府和区法院明确了峰峰矿区水土保持监督站的执法主体资格，我省其他县在具体操作过程中也有的得到了法院认可。但行政处罚法颁布后，关于水保监督机构是否具备行政处罚资格，我省有的地方法制机构或法院则认为法规授权不明确，至今也未意见统一。因此，除继续探讨争取外，为稳妥起见，在处罚主体资格上应事先征求当地法院意见，以免败诉。
三是法院强制执行管辖范围问题。按规定此案的执行应由磁县法院管辖。但由于磁县法院执行人员经验不足，被执行人及时将资金转移，首告失败。再者电厂为市级重点保护企业，级别较高、来头大，违法情节严重，经县、市水保监督部门和县法院研究，由县法院请示邯郸市中院按级别管辖方式处理。这样扩大了执行范围，也大大减轻了县政府的压力。本案发生于《行政处罚法》正式实施前，程序合法、事实清楚、适用法律法规正确，得到了法院支持。如现在查办，还须遵守处罚告知程序。
通过本案的处理，我们切实体验到了水土保持执法的艰巨性。要查办电厂这类财大气粗、轻视法律的大中型企业，一是要坚决按法规政策和程序办事，尤其在程序上不能给当事人留有任何空子。二是工作要扎实、细致，做到有的放矢。三是取得政府领导、上级部门的支持和法院的法律帮助，减轻工作阻力。最重要的是我们的水保执法人员要有十分的勇气，十二分的智慧和二十分的耐性，才能搬掉挡路顽石。